十二年磨一剑 ——《特种设备安全法》立法推动者、国务院参事张纲回眸立法之路

2013年6月29日15时15分，北京人民大会堂里正在进行庄严的投票表决。张纲屏住呼吸、目不转睛地盯着会场里的大屏幕。全国人大常委166位到会，赞成160票，反对1票，弃权4票，1人未按表决器。随着张德江委员长宣布通过，《中华人民共和国特种设备安全法》诞生了。一瞬间，张纲难以掩饰喜悦的心情，12年的努力终于迎来了激动人心的一刻。
作为国务院参事、中国特种设备安全与节能促进会会长，张纲的另一个身份是特种设备安全法起草领导小组成员。他也是这部法从无到有的见证者、参与者和推动者，对它有着别样的感情。
“这部法的颁布，标志着特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈出了一大步，凸显了重视安全、强化法治的国家意志，体现了关注民生、尊重民意的立法取向。”张纲坦言，这部法律来之不易，从人大代表提出立法议案到正式颁布，历经九届、十届、十一届、十二届全国人大，跨越12年，“是人民代表的呼声催生了法律的诞生”。
镜头拉回到2001年。在这一年的“两会”上，全国人大代表提交了6件关于特种设备立法的议案。此后的11年里，每年的“两会”上，都有关于特种设备立法的议案。12年来，共有1204名人大代表提交了35份关于立法的议案。但这样的呼声也曾遭到质疑。特别是2003年《特种设备安全监察条例》出台后，有人觉得条例够用了，何必再立法？时任国家质检总局特种设备局局长的张纲，反复阐明一个观点：确保特种设备安全不能只靠监察，应当通过立法突出企业的质量安全主体责任，形成社会相关方齐抓共管的机制，同时为特种设备“走出去”提供法律支撑。
这种观点得到了越来越多的认可。十届全国人大财经委副主任委员贾志杰曾留学前苏联，是研究压力容器的专家型领导。他多次回忆起上世纪60年代末大庆油田加氢反应器爆炸事故，“惨痛的教训告诉我们，一定要有国家的特种设备法律体系，要像美国ASME（美国机械工程师协会）一样，健全规范标准体系，通过强化管理，最大程度地减少损失，最大可能地扩大中国制造的影响。”在一次次的沟通和恳谈中，越来越多的专家学者、代表委员在立法上达成了共识。
2006年12月26日，十届全国人大财经委正式成立特种设备安全法起草领导小组，贾志杰任组长。该小组由全国人大财经委、国务院法制办、国家质检总局等部门组成。起草工作组由人大财经委法案室牵头。这也迈出了特种设备安全法由全国人大直接立法的第一步。全国人大换届后，十一届全国人大财经委对起草领导小组进行了调整，闻世震接任组长，进一步加快了立法进程。
立法过程中，起草领导小组广泛开展国内外调研，重点开展了法律法规、规范标准的对比研究，提出了具有中国特色的立法思路、法律框架和制度设计等。通过5年左右的艰苦努力，形成了特种设备安全法草案。在此期间，很多事情令张纲十分感动。特别是闻世震年事已高，身患重病，但依然坚持工作，2010年11月20日，张纲到医院看望刚刚做完手术的闻世震时，他在病床上说的第一句话就是：“出院了，我们还要继续立法。”声音虽然微弱，但坚定有力。
2011年8月23日，全国人大财经委召开全体会议，讨论并原则通过了《特种设备安全法（草案）》。此时的张纲心里兴奋但依然没底，因为这部法当时还未列入全国人大的立法计划。
2011年10月26日，中国特种设备安全与节能促进会成立，十届全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁出任名誉会长，全国人大财经委领导石秀诗、闻世震、贾志杰等出任名誉副会长。他们明确指示，要把特种设备安全立法作为促进会成立后的首要任务，并研究了路线图，从而大大加大了立法工作的推进力度。
2011年11月23日，这是个令张纲永远难忘的日子。这一天，当他看到全国人大常委会多位领导同志关于将特种设备安全法补充列入立法计划的批复意见时，激动地将文件看了一遍又一遍，希望的曙光就在眼前。2012年8月28日，立法工作取得实质性突破，十一届全国人大常委会对该法进行了一审。张纲意识到，立法工作已经步入了快车道！
一审后，全国人大常委会法工委抓紧开展了进一步的调研论证、立法评估、修改完善工作。2013年4月23日，十二届全国人大常委会进行了二审；之后，在极短时间里，吸收了《特种设备安全监察条例》的主要内容，并于2013年6月29日通过了三审。
在张纲看来，《特种设备安全法》最终出台，道路不平凡，过程也有“特殊性”。这部法从一审的65条，到二审的72条，再到最终版本的101条，数字的背后体现的是立法者对立法质量和可执行性的孜孜追求。“一般来说，二审过后，法律的条文不会作大的调整。但本着‘能具体尽量具体、能明确尽量明确’的精神，这部法吸收了《特种设备安全监察条例》的成熟经验和人大代表的意见，进行了大幅度的修改补充，并获得人大常委们的高度认同。”
张纲说，这部法律充分体现了继承与创新的结合，无论法律的形式还是内涵，都实现了全面升级。谈到这部法的创新之处，他认为，法律更加明确了企业质量安全的主体责任，突出了安全技术规范的法律地位，奠定了“三驾马车”工作新格局，为政府职能转变留下了改革空间，制定了分类监管的制度和淘汰报废、缺陷召回等一系列新机制，加大了处罚力度、提高了违法成本，同时也提出了安全与节能并举的工作原则。
“应该说，这部法奠定了具有中国特色的特种设备安全管理的制度基础。整个立法过程，国家质检总局党组始终予以高度重视并全力推动，总局法规司、特种设备局为此付出了艰辛与智慧，全系统都给予了积极的配合与支持。但立法难，贯彻执行好法律更难，需要我们继续努力，持之以恒，用立法的精神贯彻好法律。”张纲深情地说。

本报记者 史玉成 2013-07-18 （来源：中国质量报）