解读《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》

2016年12月9日，中共中央、国务院以中发〔2016〕32号文件正式印发《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（后简称《意见》），并于12月18曰向社会公开发布。2016年12月22日国家安全监管总局局长杨焕宁在学习宣贯《意见》视频会上作了题为《大力推进安全生产领域改革发展努力提升我国安全生产工作整体水平》的解读，现将杨焕宁局长解读《意见》的内容整理如下。

《意见》是新中国成立后，第一次以中共中央、国务院名义印发的安全生产方面的文件。《意见》的出台实施，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作的高度重视，标志着安全生产领域的改革发展进入新阶段。《意见》坚持问题导向，着眼制度建设，突出改革创新，明确了提升全社会安全生产整体水平的目标任务，从健全落实责任、改革监管体制、推进安全法治、建立防控体系、强化基础保障等五个方面细化了安全生产领域改革发展的主要方向、时间表、路线图，是当前和今后一个时期指导我国安全生产工作的行动纲领。

《意见》确定的安全生产领域改革发展的基本要求和大的方向概括为——坚守一条红线、把握两个导向、坚持五项原则。

坚守一条红线是践行党的根本宗旨的必然要求，是全面建成小康社会的内在要求，更是做好安全生产工作的基本要求。历史经验教训表明，红线意识是安全发展观的基本要义，什么时候红线意识强、守得严，安全发展观就树的牢、落的实，安全生产形势就平稳可控；反之安全隐患和事故就会迭出，人民群众的切身利益就会受到损害。

把握两个导向。一是目标导向。党中央、国务院审时度势，在《意见》中提出了到2020年实现安全生产总体水平与全面建成小康社会相适应、到2030年实现安全生产治理能力和治理体系现代化的目标任务。第一个目标主要解决与全面建成小康社会不适应的问题，全力控制生产安全事故总量，全力遏制重特大事故的频繁发生，使广大人民群众切实感受到安全环境的改善和安全感的提高；第二个目标是在完成第一个的基础上，取得安全生产工作更加稳固、更加本质的进步、实现安全生产法制、体制、机制、制度和手段体系的科学、成熟和现代化。二是问题导向。《意见》聚焦和着力解决9个方面的问题：（1）一些地方“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”规定不明确、安全生产责任不明晰不落实问题。（2）安全监管体制不顺、职能交叉、存在监管漏洞和薄弱环节问题。（3）安全生产法治不彰及法规标准体系不健全、有法不循、执法不严问题。（4）防范工作不科学不系统不持续和企业主体责任不落实问题。（5）职业健康监管体系不健全能力不足问题。（6）应急救援管理体系不完善问题。（7）安全生产基础薄弱问题。（8）市场机制不完善激励约束作用不强问题。（9）公众安全意识淡薄和从业人员安全技能素质偏低问题。《意见》明确的改革发展思路和措施，就是基于解决这些矛盾问题而制定的，具有很强的针对性和操作性。

坚持五项原则。一是坚持安全发展。发展是第一要务，安全是提高发展质量和效益的本质要求，要始终坚持生命至上、安全第一，确保经济社会持续健康发展；二是坚持改革创新。创新是引领发展的第一动力，安全生产工作要与时俱进，必须在理论、制度、体制、机制、科技、文化等方面改革创新；三是坚持依法监管。必须顺应经济社会发展大势，由系统内部纵向上下式行政管控为主向市场经济条件下依法治理为主转变，着力提升安全生产法治化水平；四是坚持源头防范。牢固树立事故可防可控观念，坚持谋划在前、预防在先，把安全生产贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动的全过程，建立和实施超前防范的制度措施；五是坚持系统治理。坚持系统论的思想，标本兼治、综合施策、多方发力，充分发挥中国特色社会主义制度优势，在党委政府领导下，实行全社会、全要素、全方位治理，织密齐抓共管、系统治理的安全生产保障网。

《意见》立足重点，瞄准安全生产领域改革发展重点任务，提出了一系列改革举措。

一是要健全完善责任体制。《意见》指出，要坚守“发展决不能以牺牲安全为代价”这条不可逾越的红线，构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，党委、政府要发挥各自职能和作用，严格落实企业对本单位安全生产和职业健康工作负的全面主体责任，堵塞监管漏洞，切实消除盲区。

二是改进安全监管体制。《意见》明确了矿山、危化品监管体制改革方向，对安全监管部门行政执法机构的地位，充实市、县两级安全生产监管执法人员，强化乡镇（街道）安全监管力量，完善开发区、工业区等功能区的安全监管体制提出了具体要求。同时制定了监管执法装备、执法和应急用车标准，执法经费保障纳入同级财政全额保障范围等一系列措施。

三是严肃了安全法治秩序。《意见》将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，指出要“健全领导干部非法干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度”，极大的加强了对安全生产非法违法的惩戒力度，保障了基层执法的严肃性。

四是建立了安全防控体系。《意见》对安全风险评估论证、安全风险联防联控、重大危险源管理提出要求，提出安全预防工作重点在企业，要实行重大隐患治理情况向负有安全生产监管职责部门和企业职代会“双报告”制度，各级人民政府将职业病防治纳入民生工程及安全生产工作考核体系，严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度。

五是有力引导了安全基础建设。《意见》就推进现代信息技术与安全生产融合的安全生产信息化建设、建立安全生产责任保险制度、将安全知识纳入国民教育和农民工技能培训提出了具体要求，为强化安全基础提供了牢靠保障。

《意见》分6个大题，30个二级标题，《意见》的全部内容最终要变成安全生产领域改革发展的具体成果，综合《意见》提出的改革任务和工作举措共120项，涉及制度性措施50多项，其中20项尤为突出。

1．明确党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，地方各级安委会主任由政府主要负责人担任。

2．厘清了安全生产综合监管与行业监管的关系，明确安全监管部门的综合监管职责，切实解决大家一致反映的概念不清、边界模糊的问题。

3．建立健全企业自我约束、持续改进的安全生产内生机制和生产经营全过程安全责任追溯制度，更加突出强化企业主体责任。

4．完善安全生产巡查和考核制度，加强对安委会成员单位和下级政府的考核，严格“一票否决”制度，切实解决缺乏有效监管手段的问题。

5．依托国家煤矿安全监察体制，加强非煤矿山安全监管监察。明确涉及危险化学品各个环节的安全监管法定责任，消除监管空白。对海洋石油安全监管实行政企分开。

6．将安全监管部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能。

7．完善各类功能区安全生产监管体制，明确负责安全生产监督管理的机构，以及港区地方监管和部门监管责任，突破监管力量薄弱的体制性障碍。

8．改革安全生产应急救援管理体制，强化行政管理职能，解决组织协调能力不够的问题。

9．坚持管安全生产必须管职业健康，实行一体化监管执法，实现齐抓共管。

10．强调加强涉及安全生产相关法规一致性审查，避免条款缺失或交叉冲突。

11．完善安全标准规范制定发布机制，原由卫生计生部门负责的职业危害防治国家标准、原由质检部门负责的安全生产强制性国家标准立项等，改为由安监总局负责。

12．将生产经菅过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整的范围，填补刑法空白。

13．明确设区的市根据立法法的基本精神，加强安全生产地方性法规建设。

14．健全领导干部干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度，避免以权压法、人情执法。

15．明确制定监管执法装备及现场执法和应急救援用车配备标准，统一安全生产执法标志标识和制式服装，切实解决基层执法保障和权威性不足的问题。

16．建立安全监管执法人员依法履行法定职责制度，制定落实权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。

17．建立事故暴露问题整改督办和事故调查处理评估制度，有效避免吸取教训不深刻、整改措施不落实、查处不到位的问题。

18．建立安全风险评估制度和重大安全风险源头防控制度，明确高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，实行重大安全风险“一票否决”，进一步严格安全准入。

19．改革完善安全生产和职业健康技术服务机构资质管理办法，规范和培育多元化市场服务主体。

20．取消安全生产风险抵押金制度，在高危行业领域强制实施安全生产责任保险，加快诚信体系建设，建立“黑名单”制度和失信惩戒、守信激励机制。